预付卡消费纠纷怎么办？谁来管？地方政协提案答复和15部门联合发文来了！

一

粤市监网监函〔2022〕527号

蒋盛益委员：

您提出的《关于遏制预付消费乱象、优化消费市场环境的提案》（第20220592号）提案收悉。经综合广东省商务厅等单位意见，现将办理有关情况答复如下：

我们非常赞同您提出的遏制预付消费乱象、优化消费市场环境的建议。近年来预付式消费已成为通信、美容、美体、美发、健身、餐饮、教育培训等服务行业常用的消费模式，但风险隐患也伴随而生。预付式消费市场频频“爆雷”，部分诉讼纠纷面临“退卡难、退钱难、举证难、上诉难”等困境，影响消费市场健康发展，扰乱市场经济秩序，损害了消费者的合法权益。

一、政府职能部门依法履职情况

（一）市场监管部门认真履职，规范预付卡消费行为。

1．严把市场准入关，对企业依法依规登记，坚决查处无照预付款模式经营市场主体。企业采用预付款模式经营，无需登记机关登记为特定的经营范围。市场监管部门根据《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）中“除法律、行政法规和国务院决定外，一律不得设定工商登记前置审批事项，也不得通过备案等方式实施变相前置审批。”的规定，对从事使用预付款模式经营的所有商事主体依法平等办理登记注册，对无营业执照采取预付款模式经营的市场主体，市场监管部门将根据《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）的规定予以查处。

2．持续强化市场主体信用信息归集应用，构建完善失信企业联合惩戒机制，增强企业信息透明度。按照市场监管部门职责，我局积极推进预付消费商家信用信息公开，持续完善预付消费商家信息归集共享运用。根据《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》（粤府函〔2016〕389号）文件精神，依托国家企业信用信息公示系统（广东），落实预付消费商家登记注册、年度报告、经营信息、监管信息和联合惩戒等信息归集与公示，建立跨部门信息交换机制，实现市场主体登记信息“双告知”以及经营异常名录等信用惩戒信息实时交换，打破信息“孤岛”。至今，已有73个省直和中直驻粤机构、1441个市级部门以及6310个县（区）级部门向国家企业信用信息公示系统（广东）报送数据。社会公众可免费查阅预付消费商家公示信息，降低了市场交易风险和社会交易成本，提高了经济运行效率。

3．依法查处预付费消费中违反市场监管相关法律法规的行为。我局一直高度重视消费者权益保护工作，持续加大执法办案力度，依法查处预付费消费中违反《消费者权益保护法》《侵害消费者权益行为处罚办法》《合同违法行为监督处理办法》等法律法规的行为。2021年，全省市场监管系统共查处合同违法案件122宗，罚没59.44万元。

4．积极参与预付费消费立法研究工作。2022年1月7日，我局派人参加了省商务厅组织召开的单用途商业预付卡监管工作座谈会，交流了各单位在预付费消费领域的投诉处理、工作经验及存在问题，并就加快推进我省单用途预付卡立法工作及进一步完善单用途预付卡管理工作等事项进行研究和讨论。2021年，我局和省消委会结合广东省人大常委会对《消费者权益保护法》和《广东省实施<消费者权益保护法>办法》实施情况的执法检查，就包括预付费消费在内的消费维权热点问题提出意见建议，得到省人大执法检查组的充分肯定。

5．指导省消委会开展预付费消费者权益保护工作。一是指导消委会积极调解预付费消费投诉。2021年，全省各级消委会共处理预付式消费投诉65708件，主要集中于教育培训、健身服务、家政服务、美容美发、养生服务等领域，涉诉金额约2.66亿元，调解成功19240件，挽回经济损失约8千万元。二是构建预付费消费维权新机制。指导省消委会通过支持消费者起诉等方式震慑不法商家，规范商家经营行为。如深圳、佛山、汕尾等地消委会针对健身、美容、培训等预付费消费商家“跑路”情况，支持消费者进行起诉，探索开展集体诉讼模式，累计为消费者追回数百万元预付款，并成功将“老赖”经营者通过司法途径列入失信“黑名单”，实行“一处失信、处处受限”，加强对预付费消费的信用惩戒。三是加强对预付费消费的社会监督和消费指导。针对近年来预付费消费领域矛盾突出的校外培训问题，2021年省消委会组织开展校外培训服务调查监督工作，发布校外培训消费风险提示，揭露校外培训十大消费潜规则，提醒广大消费者防范消费陷阱，规避消费风险，维护自身合法权益。

（二）省商务厅开展预付式消费领域专项治理，及时化解兑付风险。

2022年，省商务厅印发《关于处理广州东海堂问题的复函》和《关于请报送益华百货单用途商业预付卡有关情况的函》，先后到广州、中山、韶关、江门、阳江、清远等地开展专题调研、会同当地商务、金融、市场监管等部门，及时研究益华百货、东海堂等倒闭或濒临倒闭企业的单用途卡兑付风险问题，涉及未兑付预付卡金额接近2亿元，及时防范和化解金融风险。指导中山市根据《单用途商业预付卡管理办法（试行）》对益华百货作出了商务系统首单行政处罚。此外，在春节、“七一”等重大节日和时间节点，印发《关于进一步做好单用途商业预付卡监管工作的通知》《关于开展单用途商业预付卡专项检查工作的通知》等文件，督促各地做好单用途商业预付卡金融风险排查工作，对辖区内备案企业进行全覆盖摸底排查，严守不发生系统性金融风险和大规模群体性事件底线。

二、目前处理预付卡消费纠纷存在的难点

一是行政监管的法律支撑不足。《民法典》和《消费者权益保护法》均缺少对预付款合同的专门规范。目前专门针对预付式消费的法律规范，仅有《预付卡管理办法》，该办法是行政规章，层级较低，且规范对象仅为零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人，适用范围有限。通信、美容、美体、美发、健身、餐饮等便民服务类的市场主体是当下最为普遍的预付费市场经营者。对此类经营者，在发卡主体的资质、发卡数量及限额、资金的管理、法律责任以及监管的主体等方面都没有明确的法律法规规定。目前，市场监管部门对预付式消费纠纷只能依据《消费者权益保护法》中相近似的条款进行粗线条地调解处置，对经营者的发卡行为、资金管理都无权干涉，特别是对投诉较多的“卷款跑路”行为，只能按照有关规定将经营者列入经营异常名录，缺乏有效惩戒手段。

二是消费者自我保护意识仍然有待增强。消费者作为预付式消费的重要主体，在参与交易过程中本身负有自我保护的责任。但在现实生活中，绝大多数消费者缺乏自我保护意识，也缺乏理性消费观念。特别是面对经营者的预付推销，特别是优惠的诱惑，极少有消费者认为有必要对经营者的资质、服务质量等信息进行了解或调查。在交易时，相信经营者的口头承诺，没有与经营者签订书面合同，也不掌握其他有效交易凭证，轻易落入商家设定的陷阱，到发现上当受骗时为时已晚。要解决此类消费纠纷，走司法程序通过诉讼解决是可行之道，但由于此类纠纷案值一般不大，维权成本高，消费者一般不愿花时间精力而选择放弃，导致部分不法商家有恃无恐。

三、下一步工作打算

（一）完善预付式消费法律规范。

根据《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》“完善服务市场预付式消费管理办法”的工作要求，继续加强与广东省商务厅等部门的联系和沟通，参照江苏、北京等地的立法实践，进一步理顺预付费消费监管和维权机制，加快推进我省单用途预付费消费立法工作。指导省消委会开展预付费消费研究，从法制保障、制度创设、监管约束、社会监督等多方面提出对策、建议，为相关立法工作提供支持。

（二）完善失信企业联合惩戒机制。

继续完善企业经营异常名录、严重违法失信企业名单和信用修复制度。推动企业经营异常名录和严重违法失信企业名单的跨部门协同应用，将企业信用信息作为各级政府部门有关工作的重要考量因素，依法予以限制或禁入，提高企业失信成本。进一步健全“双随机、一公开”工作机制，加强部门联合协作，做好双随机抽查检查结果公示和信息共享。进一步实现市场主体基础信息、相关信用信息、违法违规信息归集共享和业务协同应用，增强企业信息透明度，为社会公众查询信息提供便捷高效的服务。

（三）加强案件查办，扩大社会影响。

进一步强化行政执法，依法严厉打击预付费消费领域各类违法行为，同时通过主流媒体和微信公众号等渠道，公布有代表性、有影响力的典型案件，震慑违法者，警示经营者。加强行政与刑事对接，对严重的预付费消费违法行为，特别是涉嫌诈骗的“跑路”等行为，依法移交公安部门处理。推动形成“查处一批案件、规范一个行业、净化一片市场”的执法效果，提高经营者的违法成本，有效防范和化解市场风险。

（四）开展规范化格式合同条款制定。

在预付款消费模式下，消费者权益受到损失的一个重要因素就是陷入经营者制定的“格式合同”或“霸王条款”陷阱中，无法在权利救济程序中证明自己的维权主张。我们将继续与预付款消费有关行业主管部门开展联合制定预付款消费格式合同条款工作，大力推广使用规范化预付款消费格式合同。

（五）加大宣传力度，强化企业自律。

市场监管部门将加大宣传力度，强化企业守法意识，增强诚信自觉，推动预付式消费经营者切实履行保护消费者合法权益的法定责任和义务。引导消费者建立科学、理性的消费观念；引导消费者选择长期经营且信誉较好的商户，多途径、多角度了解相关信息，做出理性选择；提醒消费者在购买商品或服务时充分考虑自身的真实需求，勿因商家口头承诺的优惠幅度等因素而盲目购买，增强消费者的自我防范意识，做到按需消费、理性消费。

专此答复，诚挚感谢您对我们工作的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

广东省市场监督管理局

2022年5月7日

二

15部门联合印发预付卡文件

关于印发《甘肃省单用途预付消费卡管理条例实施细则（试行）》的通知

甘商务秩序发〔2023〕246号

各市（州）商务局、发改委、教育局、公安局、民政局、人社局、交通运输局、文旅局、卫生健康委、市场监管局、体育局、政府金融办、税务局，人民银行各市（州）中心支行、国家金融监督管理总局各监管分局，兰州新区商文旅局、经发局、教体局、公安局、民政司法和社会保障局、城乡建设和交通管理局、卫生健康委、市场监管局、财政局、税务局：

为加强单用途预付消费卡管理，完善单用途预付消费卡经营备案管理机制，开展预收资金在线监管和经营者风险警示，规范单用途预付消费卡市场秩序，根据《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》，结合实际，省商务厅等15个部门研究制定了《甘肃省单用途预付消费卡管理条例实施细则（试行）》，经省政府同意，现印发你们，请遵照执行。

附件：甘肃省单用途预付消费卡管理条例实施细则（试行）

甘肃省商务厅 甘肃省发展和改革委员会

甘肃省教育厅 甘肃省公安厅

甘肃省民政厅 甘肃省人力资源和社会保障厅

甘肃省交通运输厅 甘肃省文化和旅游厅

甘肃省卫生健康委员会 甘肃省市场监督管理局

甘肃省体育局 甘肃省地方金融监督管理局

国家税务总局甘肃省税务局 中国人民银行兰州中心支行

国家金融监督管理总局甘肃监管局

2023年8月14日

附件

甘肃省单用途预付消费卡管理条例

实施细则（试行）

第一章 总 则

第一条【目的和依据】为加强单用途预付消费卡管理，完善单用途预付消费卡经营备案管理机制，开展预收资金在线监管和经营者风险警示，规范单用途预付消费卡市场秩序，根据《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》并结合本省实际，制定本实施细则。

第二条【适用范围】本省行政区域内单用途预付消费卡的经营活动及其监督管理，适用本实施细则。

第三条【定义】本实施细则所指经营者，是指在本省行政区域内登记的，以预收资金方式向消费者发行单用途预付消费卡的企业、个体工商户等市场主体。

预收资金是指经营者通过发行单用途预付消费卡所预收的资金总额。预收资金余额，是指预收资金扣减已兑付商品或者服务价款后的余额。

第二章  职责分工

第四条【行业监管职责】商务、文旅、体育、教育、人社、民政、卫生健康、交通运输、市场监管等部门应当加强对行业领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理。

商务部门负责零售业、居民生活服务业等领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

文旅部门负责文化娱乐、演出市场、旅游市场等行业单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

体育部门负责体育健身、体育服务等行业单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

教育部门负责教育培训领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作，党中央、国务院以及教育部对教育培训领域预收费监管有政策规定从其规定执行。

人社部门负责职业技能培训、专业技术人员培训领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

民政部门负责养老服务领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

卫生健康部门负责卫生健康领域单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

交通运输部门负责道路、水路运输市场单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。

市场监管部门负责职责范围内的单用途预付消费卡不公平格式条款、违法广告、不正当竞争和不正当价格的监督管理工作。

《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》中规定的行政处罚，由相关部门在法定职权范围内依法依规组织实施。

第五条【部门协同职责】发展改革部门配合行业主管部门依法依规推进经营者相关信用信息归集共享和公示公开，有序推进省信用信息共享平台与省单用途预付消费卡信息系统互联互通。

税务部门负责单用途预付消费卡发票管理和税收稽查，依法查处经营者出具虚假发票、凭证和偷税漏税等行为。

公安部门依法打击涉及单用途预付消费卡的金融欺诈、合同诈骗、非法吸收公众存款、洗钱、挪用资金等违法犯罪活动，配合相关部门做好预警提示和宣传工作。

第六条【金融监管职责】人民银行负责督导银行机构合规开立单用途预付消费卡预收资金专用存款账户。

银保监部门负责加强对提供预收资金存管业务及保险服务的银行、保险机构的监督管理工作。

地方金融监管局协助有关部门，指导市县打击以预付卡名义开展非法集资等非法金融活动。

第三章  信息系统建设

第七条【系统建设】省商务厅牵头建设运营全省统一的单用途预付消费卡管理信息系统“甘肃省单用途预付消费卡监管服务平台”（简称甘肃预付码）。商务、文旅、体育、人社、民政、卫生健康、交通运输等行业单用途预付消费卡的经营活动统一使用甘肃预付码在线监管。

第八条【业务处理系统】经营者应当建立与单用途预付消费卡经营活动相适应的业务处理系统，业务处理系统应当具备单用途预付消费卡发行管理、预收资金结算、交易记录保存、消费者信息查询和与甘肃预付码对接等功能。

第九条【信息对接】甘肃预付码为经营者免费提供业务处理系统和信息对接服务。

经营者使用自建业务处理系统发行单用途预付消费卡，发行前自有业务系统应与甘肃预付码系统完成信息对接，及时、准确、真实的向甘肃预付码上传信息，并对上传信息的真实性负责。

第四章  发行备案

第十条【备案要求】经营者发行单用途预付消费卡，应通过甘肃预付码向行业主管部门备案。

第十一条【备案信息】备案信息包括经营者名称、注册资本、法定代表人姓名、负责人姓名、经营地址、以发行单用途预付消费卡方式提供的商品或服务名称、单用途预付消费卡章程、经营场所权属情况（自有或租赁）及使用期限、监管账户和结算账户等信息。

第十二条【备案标识】甘肃预付码对已备案的经营者核发备案标识，作为经营者开展单用途预付消费卡业务时的身份标识，备案信息在甘肃预付码公示并向社会发布，为经营者、消费者提供查询服务。

经营者应当在经营场所张贴备案标识。

第十三条【事项变更】经营者备案事项发生变更的，应自变更之日起1个工作日内在甘肃预付码办理变更手续。

第十四条【发行与终止】经营者发行单用途预付消费卡须与消费者在线签订《预付消费合同》，发卡有效期限不得超过经营场所租赁合同期限。经营者自行终止单用途预付消费卡业务，应当提前30日在甘肃预付码公告并将预收资金余额全额清退消费者后办理注销手续。

第五章  预收资金监管与风险警示

第十五条【预收资金监管】甘肃省单用途预付消费卡预收资金应统一在甘肃预付码实行全额动态监管。

经营者应当在具备在线监管条件的银行开立预收资金专用存款账户，签订《预收资金监管协议》。消费者预付资金实时进入经营者预收资金专用存款账户，甘肃预付码根据消费情况实时释放至经营者结算账户。

第十六条【预收资金盘活】经营者可通过在线提供履约保函或履约保证保险的方式提前支取预收资金。

第十七条【预收资金退付】经营者因合同违约、经营中断或不能继续营业的，甘肃预付码根据《预收资金监管协议》和《预付消费合同》，将预收资金余额退回消费者；担保预收资金余额，由担保（保险）机构根据《履约担保合同》先行退回消费者。

第十八条【风险防范措施】甘肃预付码根据经营者行业类别、经营规模、信用状况等，确定经营者风险警示标准和风险防范措施，加强对经营者分级分类监管。

第十九条【风险防范机制】甘肃预付码对经营者的经营实况实施预测、预警、预报并及时发布消费预警、提示警示：

（一）风险预测。通过对接政务、市场监管、社会舆情等大数据资源，对经营者实施风险监测，预测经营者风险状况。

（二）风险预警。根据经营者风险状况、信用状况，以及经营活动情况，评定经营风险预警等级，实行分类分级监控。

（三）风险预报。运用单用途预付消费卡大数据报告等数字化工具，对经营者风险状况、信用状况、预警等级实时展示。

第六章  消费者权益保护

第二十条【消费者义务】消费者办理单用途预付消费卡前应通过甘肃预付码查看商家备案信息，在甘肃预付码签订《预付消费合同》，做到知情消费、理性消费、查码消费，注意防范风险和保护自身权益。

第二十一条【消费者权益保护】各级政府相关部门应当充分保护单用途预付消费卡消费者的合法权益，组织开展以下工作：

（一）广泛宣传《甘肃省单用途预付消费卡管理条例》及本实施细则，引导消费者使用甘肃预付码查码消费、办卡用卡；

（二）及时发布违法发行单用途预付消费卡、侵害消费者合法权益的典型案例、相关报道，提醒消费者理性消费；

（三）及时解答消费者关于单用途预付消费卡方面的政策法规、监管措施等咨询；

（四）及时处理消费者关于单用途预付消费卡方面的消费投诉和举报；

（五）开展其他有助于保护消费者合法权益的活动。

第二十二条【投诉举报】单用途预付消费卡相关的投诉举报及处理公示应统一使用甘肃预付码。

经营者接到投诉应立即处理，须在2个工作日内向甘肃预付码反馈处理结果。消费者对处理结果不满意，可在线申诉，申请行业主管部门或者行业协会调处解决。行业主管部门、行业协会应当积极受理申诉并在3个工作日内协调处理。消费者、经营者对处理意见有异议的，可依法提起诉讼。

举报处理实行提级管理和限时办结。市（州）行业主管部门负责监督指导并跟进处理流程，接到举报信息须及时处理；需要举证的，应当发出举证通知书；需要现场调查的，须在5个工作日内完成调查并出具处理意见；不需要现场调查的，须在3个工作日内出具处理意见；需要移交移送的，及时在线移交移送相关部门。

消费者提供的材料同时包含投诉和举报内容，应按要求分别处理。

第七章  监督管理

第二十三条【职责划分】省、市（州）、县(区、市）行业主管部门统一使用甘肃预付码在线监管单用途预付消费卡工作。市（州）行业主管部门指导县（区）行业主管部门开展对区域范围内单用途预付消费卡经营活动的监督管理工作。县(区）行业主管部门具体开展监管工作，加强对本行业、本领域经营者业务处理系统使用、信息对接、发行备案、兑付赔付、风险预警警示和投诉举报的管理。

第二十四条【现场检查】县(区、市）行业主管部门应当加强单用途预付消费卡经营活动的现场督查，督促未备案的经营者及时备案。

第二十五条【跨部门综合监管】对单用途预付消费卡管理难度大、风险隐患多的行业或区域，由行业主管部门发起市场监管、公安、税务等部门组成的跨部门综合监管或联合执法，提升监管的精准性和有效性，维护公平竞争的市场秩序。

第二十六条【信息公示】单用途预付消费卡监管实行行政执法与信用治理联动，行政处罚信息同步在甘肃预付码和信用中国（甘肃）依法公示。

第八章  附 则

第二十七条【存量经营者规定】本实施细则施行前已开展单用途预付消费卡经营活动的经营者，应当在本实施细则施行之日起三个月内，将业务处理系统与甘肃预付码对接，按照规定完成备案。

第二十八条【施行日期】本实施细则自发布之日起施行，试行2年。

第二十九条【解释权】本实施细则由甘肃省商务厅负责解释。

来源 | 广东省市场监管局 甘肃省商务厅

审核 | 于成龙  张丽娟

编辑 | 黄圆圆

实习编辑 | 杜宗玺

中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品

➯看这里！用“志愿+”打造食安治理新模式！➯最新国抽情况通报！450批次不合格，涉及学生文具等产品！➯11月28日！2023年全国食品安全宣传周启动！➤ 监管执法  年报 | 告知承诺制 | 食品 | 质量 | 消费维权 | 价格 | 药品 | 化妆品 |反垄断 | 反不正当竞争 | 广告 | 特种设备 | 检验检测 ➤ 学习充电  你问我答 | 典型案例 | 一日一课 ➤ 智库专家  魏均新 | 王涤非 | 刘双舟 | 何茂斌 | 孔迪 | 董晓慧 | 谢旭阳 | 景卫东 | 蒋世平 |  李俊 ➤ 产品活动  半月刊征订 | 图书精选 | 微课堂 融媒体综合资讯服务 | 抽查宝| “三微”评选“五个一百”评选 | 社会共治大会 ➤ 新媒体榜单 微信 | 微博 | 抖音 | 头条 | 快手 | 消保 ➤ 社群交流  所长 | 执法办案 | 你问我答 | 广告监管 | 食品监管2024年《市场监督管理》（半月刊）全年刊（共24期）